自2017年《生活垃圾分類制度實施方案》發布，要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類以來，46個先行地區在垃圾分類工作上取得了一定的成績。但在垃圾分類達標率不斷提升的同時也存在一些問題，如法律依據不足，工作推進“冷熱不均”；缺乏統一的規定，地區差異較明顯；各環節銜接性差，整體績效難提升；體系建設成本高，激勵約束成效弱。為了依法科學有效開展垃圾分類，建議健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進垃圾分類工作；黨建引領，廣泛宣傳動員，促進垃圾分類的共治和精治；統一標準，規范各方行為，整體提升垃圾分類的水平；統一規劃，銜接前后環節，推動垃圾分類工作順暢運轉；創新科技，實施評價考核，探索綠色賬戶等激勵機制。

一、先行地區垃圾分類工作的現狀與成效

在國家層面，國家發展改革委、住房城鄉建設部于2017年發布了《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類。2019年6月，住房和城鄉建設部等9部門進而印發了《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。為了有法可依，全國人大常委會于2020年4月修訂《固體廢物污染環境防治法》，規定了在全國推行生活垃圾分類制度。該法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照該法要求，參考北京、上海、深圳、長沙等垃圾分類先行地區的經驗，科學謀劃本地垃圾分類體系的建設工作。

在地方層面，目前已有安徽、福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、海南、河北、河南、黑龍江等20余個省（區、市）的200余個地級城市啟動了垃圾分類工作。在46個先行地區中，已有30余個城市出臺了生活垃圾分類地方法規或規章，其余的也已將生活垃圾分類納入立法計劃或已形成草案。總體來看，垃圾分類先行地區取得了如下成績。

一是生活垃圾分類覆蓋率明顯提升。在46個先行地區中，生活垃圾分類目前已覆蓋7.7萬個小區和4900萬戶家庭，居民小區覆蓋率平均達到53.9%。其中，上海、廈門、杭州、寧波、廣州等18個城市覆蓋率超過70%，垃圾分類達標率也不斷提升。

二是廚余垃圾分出質量逐步提高。隨著垃圾分類工作不斷深入推進，居民參與率逐步提升，桶前指導力度不斷增加，廚余垃圾分出率不斷提升。如北京市2020年7月家庭廚余垃圾日均分出量為1764噸，分出率為8.13%，較4月下旬的日均309噸，增長了471%；較5月的日均740噸，增長了138%。北京市實施廚余垃圾分出質量不合格不收運的倒逼機制后，廚余垃圾質量達標的桶站數已達75.3%。

三是生活垃圾回收利用率顯著提升。目前，廣州的生活垃圾回收利用率達35.6%，超過《生活垃圾分類制度實施方案》提出的2020年年底達到35%以上的要求。上海居住區垃圾分類達標率已從2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量較2018年12月增長3.7倍，濕垃圾分出量增長1倍，干垃圾處置量減少38%，有害垃圾分出量同步增長13倍多。

二、先行地區垃圾分類工作的主要問題

因為工作基礎和條件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分類先行地區也出現一些需要解決的問題。

1.垃圾分類法律依據不足，工作推進“冷熱不均”

一是各地組織推動情況“冷熱不均”。各先行地區為了響應中央要求，積極組織部署垃圾分類，總體呈現“上頭熱”的現象。但因缺乏法律依據，各方職責不明確，有的市、縣及以下地方政府自覺地層層傳導壓力，社區熱心宣傳并積極推進垃圾分類，而有的地方壓力傳導的不夠，組織推動不力，激勵機制不健全，工作缺乏主動性，出現中間和下頭“熱冷并存”的現象。調研發現，凡是垃圾分類工作做得好的，都與強化黨建引領有關；凡是有物業服務的社區，廚余垃圾分出率會高于無物業服務的社區，根據北京市人大常委會的執法檢查數據顯示，其高出率超過60%。

二是企業包攬垃圾分類工作弱化了政府和居民的責任。市場化有助于加快垃圾分類進度，降低分類成本，便于監管考核，因此有的地方政府熱衷于用市場化方式推動垃圾分類。雖然這樣做短期可取得一些成效，但實際上是將自己的推動責任轉嫁給了企業。一旦企業的分揀代替居民的源頭分類，垃圾分類就處于“政府出錢、居民旁觀、企業分類、交差了事”的尷尬境地，既不利于強化基層社會治理和城市精細化管理，也不利于居民履行垃圾分類的責任并養成垃圾分類的文明習慣。

2.垃圾分類缺乏統一規定，地區差異較明顯

一是垃圾分類標準尚未統一。當前，垃圾分類因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分為可回收、干垃圾、濕垃圾和有害垃圾四類，北京市分為可回收垃圾、其他垃圾、廚余垃圾和有害垃圾四類。典型地區的分類標準存在著顯著差異，不利于城市間流動人群精準地遵守各地標準，影響國家垃圾分類工作的整體推行。

二是垃圾桶設置各地不一致。在實施中，即使屬于一個城市，也存在有的區域撤桶，有的區域不撤桶的現象；有的區段擺一個桶，有的區段擺兩個桶，有的區段擺四個桶，甚至農村和城市的垃圾桶擺放一個樣。這些設置五花八門，缺乏科學性、有效性和人性化的考慮。

三是分類投放要求不盡合理。如北京市2020年5月1日實施垃圾分類至今，52.33%的受訪居民反映所住小區要求廚余垃圾破袋，遇到弄臟手、聞臭味等麻煩。33%的受訪者認為小區內垃圾桶撤桶并站、要求按時按點投放垃圾而其余時間將垃圾桶上鎖的設計不合理，給上班族帶來了不便，影響垃圾分類的熱情。一些社區為了服務和監督廚余垃圾破袋投放，還專門派出大量人力現場值守，增加了人力物力的投入。

3.垃圾分類各環節銜接性差，整體績效難提升

一是前端垃圾分類投放指導粗細不一。垃圾分類鏈條包含分類投放、垃圾收集、分類運輸和末端處置四個環節，居民的前端分類投放是整個鏈條的起點。如果指導不足，社區居民對垃圾分類缺乏了解，則參與興趣不足；如果指導充分，社區居民熟悉垃圾分類，會自發呼吁、自覺參與垃圾分類，使分類成效顯著。這種前端差異會直接影響后續垃圾收集、轉運和處置的效率。

二是前端投放、中端收運和后端處置不對接。先行地區的社區、學校、企業和公共場所都設置了分類垃圾箱，但這些分類垃圾并未完全做到分類運輸，有的是一輛垃圾運輸車將所有分類垃圾桶的垃圾混運，最后一起焚燒或填埋，影響居民對分類投放垃圾的配合度和積極性。

4.垃圾分類體系建設成本高，激勵約束成效弱

一是有的地區盲目購置豪華設備和設施，增加垃圾分類投入。2017年《生活垃圾分類制度實施方案》鼓勵采取“互聯網＋”模式促進垃圾分類回收線上平臺與線下物流實體相結合。智能回收設備是“互聯網＋”與傳統垃圾分類行業相結合的方式，但是它并不等于垃圾分類。一些地方盲目引進智能甚至豪華智能回收設備，卻未真正起到培育居民垃圾分類習慣的作用。單純依托回收企業進行宣傳與教育，會增加垃圾分類成本。

二是有的激勵約束機制建設不足，實施效果不理想。一些社區缺乏垃圾分類配套經費的支持，物業公司一般不愿意開展垃圾分類。由于缺乏相關處罰和垃圾按量收費等約束措施，不分類的責任難以落實，一些地區設立積分兌換獎勵機制。但是調研發現，上班族在消極分類者中占了較大比例，而積極分類并用積分兌換物品的大多為中老年人。兌換東西需要去特定地點，對一些上班族缺乏吸引力，導致其游離于垃圾分類工作之外。

三、依法科學有效開展垃圾分類工作的建議

2020年9月1日，中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》。為了在全國依法、科學、有效地開展垃圾分類工作，需參考先行地區的經驗，發揮法制的壓力、各方的動力、黨建的助力、標準的正力、市場的拉力和輿論的推力，解決上述問題，形成全社會同頻共振的合力。

1.健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進垃圾分類工作

建議以《固體廢物污染環境防治法》為指導，由國務院制定《生活垃圾分類管理條例》，各省（區、市）結合實際制定地方垃圾分類條例或辦法，共同構建全面、系統、協調的生活垃圾分類立法體系，明確各方責任、分類標準、評價考核方法和保障措施。參考北京的經驗，細化物業管理立法，壓實各方垃圾分類的責任，如規定地方政府的組織職責，列舉環衛公司等市場主體的收運義務，細化基層自治組織的管理責任，增設物業公司的服務合同責任，明確居民和單位的法定義務。對于依法盡責和消極對待的，分別設計獎勵和約束懲戒措施。對于聘請市場主體協助開展垃圾分類的，簽訂合同約定各方權利義務時須明確提升居民垃圾分類意識、培育居民垃圾分類習慣的宗旨，讓垃圾分類從自發走向自律，防止“走調變形”，克服“冷熱不均”的現象。

2.黨建引領，廣泛宣傳動員，促進垃圾分類的共治和精治

一是發揮黨員模范帶頭作用。垃圾分類是一場攻堅戰和持久戰，建議發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，以黨員為骨干組建聯系和服務群眾的隊伍，定期深入社區宣傳垃圾分類知識，組織黨員持續開展垃圾分類投放指導工作，讓“紅色細胞”活躍并引導垃圾分類工作。

二是動員基層組織和居民。可參考上海市設立垃圾分類公益基金的做法，在全國建立社區垃圾分類志愿者的補貼機制。各社區（村）明確居（村）民小組長、片長、樓長的職責，通過目標評價考核和補貼機制的引導，匯聚各方力量，提升垃圾分類工作的有效性。

3.統一標準，規范各方行為，整體提升垃圾分類的水平

一是逐步統一垃圾分類的標準。在工作初期，分類標準宜簡便易行，既方便居民，也利于社區和政府監督，整體提升守法水平。隨著社區居民意識的整體提高和垃圾分類工作的深入推進，再在全國統一開展精細的分類管理。建立全國相對統一的垃圾分類標準、設施配套標準和投放標準，將垃圾大致分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾；明確辦公區、學校、醫院、街道、商貿區、居民區的垃圾桶設置標準，體現實用性和有效性；在實施初期適當減少投放點，不宜大規模撤桶，在居民初步形成垃圾分類習慣后再增設投放點；建立以定時定點投放為主、以指定點全天候投放為輔的機制；不得要求居民破袋投放廚余垃圾等。

二是針對城鄉實際情況規定有效的工作方法和要求。制定城鄉垃圾分類標準和要求時，建議充分考慮城鄉差別、城鄉面積比例和城鄉居民比例，體現農村垃圾結構和垃圾分類處置的特殊性。在農村，干垃圾收集后運至市縣統一填埋或焚燒，濕垃圾就地腐化處置。在人口集中居住的村，建議統一規劃建設陽光玻璃房或其他處置濕垃圾的設施。

4.統一規劃，銜接前后環節，推動垃圾分類工作順暢運轉

垃圾分類的各環節須配套銜接，才能高效運行。建議將垃圾分類投放作為居民的法定責任，將分類收集、分類運輸、分類處理作為政府及與政府建立相關合同關系的垃圾收運處理企業的法定責任，將源頭減量作為生產及服務類企業、居民、公共機構等應盡的社會責任。各地在設計實施方案時，須以垃圾分類和防止分類后的垃圾混同為工作導向，厘清工作鏈條上各方責任，促進前后端工作的有機銜接。在措施方面，除了加大垃圾分類設施設備、垃圾分類運輸工具、垃圾分類處置場所等方面的投入，還應對居民建立不分類就勸阻甚至處罰的機制，對社區建立不分類就不收運的機制，對收運企業建立不分類收運就重罰的機制，對處置企業建立不分類處置就嚴懲的機制。對于廚余垃圾，建議推廣培育黑水虻的做法，防止一燒了之。

5.創新科技，實施評價考核，探索綠色賬戶等激勵機制

一是創新成本合理的“互聯網＋”信息管理系統。建議參考杭州富陽區新桐鄉等地經驗，將“互聯網＋垃圾分類”的信息化管理模式和智能垃圾分類設備引入垃圾分類體系，開發信息采集、投放溯源、現場監管、管控垃圾流向和數據自動上傳等功能，設計激勵居民參與垃圾分類投放、追溯居民錯誤投放行為、統計區域居民參與率和投放正確率、查詢區域垃圾管理體系和責任人等功能，讓現代信息科技成為區域垃圾分類的好助手。針對無參與投放記錄或記錄不良好的居民，加大宣教和扶持力度。為了防止徒增垃圾分類成本，建議各地禁止采購豪華設備，防止以其替代對文明行為的培育。

二是探索新型激勵模式調動積極性。生活垃圾分類文明習慣的養成需要激勵與約束并舉，建議對街道（鄉鎮）、社區（村）采取評價考核措施，采取以獎代補等激勵約束措施；將生活垃圾分類服務支出計入物業服務成本；把推行綠色賬戶作為居民垃圾分類評價考核的抓手。上海市從2013年起試點垃圾分類“綠色賬戶”模式，即以專項回收活動及綠色積分累積為主要形式，市民只要每天正確分類垃圾就可以獲得“綠色賬戶”積分。積分累積后可在相關平臺方便地兌換優惠資源，以此宣傳并激勵更多市民參與生活垃圾分類。上海市立法實施垃圾分類一年多來，取得的巨大突破與成績離不開“綠色賬戶”的支持，建議在全國推廣該經驗。